INVESTIGAÇÃO ESPECIAL | DOSSIÊ 001/2026
Congresso Nacional • Direito Constitucional • Segurança Pública
Proposta em análise no Senado modifica dispositivos sensíveis da Constituição, endurece regras penais e amplia competências institucionais. Manifestação técnica da PFDC/MPF aponta possíveis riscos às garantias individuais.
BRASÍLIA | 30 DE OUTUBRO DE 2026
Reportagem especial — O BRASIL JURÍDICO
Série: Por Dentro da Constituição | Dossiê 001/2026
UMA REFORMA MAIOR DO QUE PARECE
O Senado Federal tem sob análise a Proposta de Emenda à Constituição nº 18/2025, conhecida como PEC da Segurança Pública.
A proposta, que já recebeu parecer favorável da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ), está pronta para deliberação do Plenário.
Sua tramitação recoloca no centro do debate uma das reformas de maior alcance institucional da atual legislatura.
Apresentada originalmente pelo Poder Executivo em 2025, a PEC nasceu com a finalidade de fortalecer a cooperação entre União, estados, Distrito Federal e municípios no enfrentamento à criminalidade.
Entretanto, sua tramitação no Congresso Nacional ampliou significativamente o conteúdo da proposta.
A reforma passou a incorporar alterações relacionadas ao direito penal, à execução das penas, à organização das forças policiais, ao financiamento da segurança pública e aos mecanismos de fiscalização de órgãos do sistema de Justiça.
O alcance dessas mudanças levanta uma questão que merece atenção:
O Congresso está apenas reorganizando a segurança pública ou também modificando estruturas fundamentais do sistema constitucional brasileiro?
A investigação de O BRASIL JURÍDICO identificou dispositivos que merecem análise aprofundada e uma manifestação formal do Ministério Público Federal alertando para possíveis riscos às garantias individuais.
Não se trata de afirmar que a proposta contém medidas clandestinas ou necessariamente inconstitucionais.
O que os documentos demonstram é que a reforma alcançou matérias que ultrapassam sua finalidade administrativa inicial.
I — DA COOPERAÇÃO FEDERATIVA AO ENDURECIMENTO PENAL
A proposta original do governo federal concentrava-se na integração das forças de segurança e na organização das competências dos entes federativos.
Um de seus objetivos era fortalecer o Sistema Único de Segurança Pública (Susp), estabelecendo diretrizes constitucionais para a cooperação entre diferentes instituições.
Durante a tramitação na Câmara dos Deputados, contudo, o texto passou por alterações substanciais.
A versão encaminhada ao Senado prevê modificações nos artigos 5º, 15, 22, 23, 24, 40, 49, 84, 103-B, 130-A e 144 da Constituição Federal.
Também acrescenta os artigos 144-A e 144-B e altera dispositivos do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).
A amplitude da reforma demonstra que seus efeitos potenciais não se limitam à atuação policial.
Entre os assuntos incorporados estão regras relativas à responsabilização de integrantes de organizações criminosas, execução penal, direitos políticos, fiscalização institucional e distribuição de recursos públicos.
Essa transformação foi objeto de questionamento formal da Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão (PFDC), órgão do Ministério Público Federal.
Na Nota Técnica nº 26/2026, a instituição reconheceu a relevância do debate federativo, mas manifestou preocupação com a incorporação de regras penais rígidas diretamente ao texto constitucional.
A discussão envolve não apenas a eficiência das políticas de segurança, mas também a escolha dos instrumentos jurídicos utilizados para implementá-las.
II — O ARTIGO 5º E AS GARANTIAS FUNDAMENTAIS
Um dos pontos de maior relevância jurídica está na proposta de alteração do artigo 5º da Constituição Federal.
O dispositivo reúne direitos e garantias fundamentais, incluindo o devido processo legal, a ampla defesa, a presunção de inocência e a individualização da pena.
A PEC pretende acrescentar regras específicas para o enfrentamento de organizações criminosas consideradas de alta periculosidade ou lesividade.
Entre as medidas descritas na tramitação legislativa estão regimes prisionais mais rigorosos, restrições à progressão de regime e a benefícios processuais, além de mecanismos patrimoniais voltados ao enfrentamento de organizações criminosas.
O objetivo declarado é estabelecer tratamento mais severo para integrantes e dirigentes de facções criminosas, milícias e organizações paramilitares.
A discussão constitucional, entretanto, não se encerra na finalidade de combater essas organizações.
O ponto central é determinar se as restrições propostas preservam a avaliação individualizada de cada situação pelo Poder Judiciário.
O ALERTA DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
A PFDC questiona a inclusão de regras penais detalhadas no artigo 5º da Constituição.
Para o órgão, a constitucionalização de determinadas proibições pode comprometer garantias fundamentais, especialmente quando formuladas de maneira genérica.
A preocupação envolve a possibilidade de impor consequências jurídicas severas sem considerar suficientemente as circunstâncias individuais de cada caso.
O princípio da individualização da pena está previsto no artigo 5º, inciso XLVI, da Constituição.
Já a presunção de inocência encontra fundamento no artigo 5º, inciso LVII.
Essas garantias devem ser consideradas na elaboração de qualquer política de enfrentamento à criminalidade.
A análise também exige observar o artigo 60, § 4º, inciso IV, que protege os direitos e garantias individuais contra propostas de emenda tendentes a aboli-los.
Isso não significa que toda medida de endurecimento penal seja inconstitucional.
Significa que mesmo uma emenda constitucional está sujeita aos limites materiais estabelecidos pela própria Constituição.
A questão jurídica fundamental é saber se o endurecimento das regras penais respeita esses limites ou compromete o núcleo essencial das garantias individuais.
No Parecer nº 61/2026, o relator Rogério Carvalho sustenta, em sentido favorável à proposta, que o regime especial constitui resposta proporcional às condutas de maior impacto social, e não supressão de garantias. Trata-se de fundamentação legislativa, sujeita ao debate parlamentar e ao controle de constitucionalidade.
III — CNJ, CNMP E CONTROLE INSTITUCIONAL
Outro dispositivo que merece atenção envolve a possibilidade de ampliação das competências do Congresso Nacional para sustar determinados atos normativos do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP).
Os dois conselhos exercem funções constitucionais de controle administrativo, financeiro e disciplinar.
A proposta contempla a possibilidade de sustação legislativa de atos normativos relacionados a matérias de segurança pública, direito penal, direito processual penal e direito penitenciário, quando ultrapassados os limites da competência regulamentar ou da delegação legislativa.
A medida suscita um debate institucional importante.
De um lado, o Congresso Nacional possui legitimidade democrática e competências constitucionais de fiscalização.
De outro, os conselhos exercem funções relevantes para o funcionamento e o controle das instituições do sistema de Justiça.
A PFDC manifestou preocupação com a possibilidade de enfraquecimento de mecanismos de proteção dos direitos fundamentais.
Segundo sua avaliação, a mudança pode gerar tensões institucionais e afetar iniciativas de fiscalização da atividade estatal.
O PONTO CONSTITUCIONAL
A discussão envolve os artigos 2º, 49, 103-B e 130-A da Constituição.
O artigo 2º estabelece a independência e a harmonia entre os poderes.
Os artigos 103-B e 130-A disciplinam a organização e as competências dos conselhos.
O exame jurídico deve considerar se a nova atribuição do Congresso representaria um mecanismo legítimo de controle normativo ou se poderia interferir indevidamente nas competências constitucionais dessas instituições.
A existência da proposta não permite concluir, por si só, que haverá interferência política indevida.
Contudo, a alteração exige delimitação precisa de seu alcance.
IV — POLÍCIAS MUNICIPAIS E COMPETÊNCIAS FEDERATIVAS
A PEC também prevê mudanças relevantes na estrutura federativa da segurança pública.
Entre elas está a possibilidade de criação de polícias municipais de natureza civil, observados os requisitos constitucionais e legais.
A proposta amplia o debate sobre as atribuições municipais na prevenção e repressão de infrações penais.
Atualmente, o artigo 144 da Constituição disciplina os órgãos responsáveis pela segurança pública e estabelece suas competências.
A incorporação de novas estruturas policiais poderá modificar a organização institucional do setor.
Também estão previstas alterações nas atribuições da Polícia Federal e da Polícia Rodoviária Federal, além do fortalecimento de mecanismos de integração entre instituições federais, estaduais e municipais.
O RISCO DE SOBREPOSIÇÃO
Uma das questões práticas envolve a delimitação das competências.
Sem regras suficientemente claras, a ampliação das atribuições policiais pode produzir conflitos administrativos e operacionais.
Será necessário definir, entre outros aspectos, a responsabilidade por determinadas ocorrências, os mecanismos de cooperação e os limites da atuação de cada órgão.
Por outro lado, a integração institucional pode representar avanço relevante no enfrentamento de crimes que ultrapassam fronteiras municipais e estaduais.
O desafio constitucional consiste em fortalecer a atuação conjunta sem comprometer a autonomia federativa.
V — O FINANCIAMENTO DA SEGURANÇA PÚBLICA
Outro eixo relevante da PEC envolve o financiamento das políticas de segurança pública.
O texto prevê mecanismos de fortalecimento do Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP) e do Fundo Penitenciário Nacional (Funpen).
Entre as medidas está a previsão de repasses obrigatórios de parcela dos recursos desses fundos aos entes federativos.
A proposta também contempla a destinação aos fundos de segurança de montante equivalente a 10% do superávit financeiro do Fundo Social, criado pela Lei nº 12.351/2010 e ligado às receitas do pré-sal, apurado até 31 de dezembro do exercício anterior. A redação é objeto do ajuste aprovado na CCJ para o art. 141 do ADCT.
Durante a análise no Senado, a CCJ acolheu a supressão do dispositivo relativo à destinação de receitas das apostas de quota fixa. Essa decisão de comissão ainda integra uma proposta em tramitação, sem alterar por si só as regras legais vigentes.
A mudança demonstra que o financiamento da reforma foi objeto de negociação legislativa.
O QUE PRECISA SER ESCLARECIDO
A criação de fontes de financiamento não significa, necessariamente, disponibilidade imediata de recursos.
É preciso distinguir previsão constitucional, arrecadação efetiva, transferência orçamentária e pagamento.
Também será necessário avaliar se as novas vinculações poderão afetar outras políticas públicas financiadas pelas mesmas receitas.
A transparência sobre critérios de distribuição e fiscalização dos recursos será fundamental para verificar a efetividade das mudanças.
VI — MAIORIDADE PENAL E LIMITES CONSTITUCIONAIS
A tramitação da PEC também abriu espaço para propostas relacionadas à redução da maioridade penal.
O tema possui relevância constitucional própria.
O artigo 228 da Constituição estabelece que menores de 18 anos são penalmente inimputáveis e ficam sujeitos às normas da legislação especial.
A possibilidade de alteração desse dispositivo provoca divergências sobre a extensão das cláusulas pétreas.
Uma corrente jurídica sustenta que a proteção constitucional da inimputabilidade penal integra o conjunto de direitos e garantias individuais e, portanto, está protegida pelo artigo 60, § 4º, inciso IV.
Outra interpretação defende que a Constituição admite mudanças no regime de responsabilização penal, desde que preservadas garantias fundamentais e respeitados os limites constitucionais.
A controvérsia não pode ser resolvida apenas com argumentos de conveniência política.
Ela exige análise jurídica da natureza da garantia prevista no artigo 228.
Importante: a apresentação de emendas não significa sua aprovação. O conteúdo definitivo e a situação processual de cada proposta deverão ser considerados na deliberação do Plenário. A redução da maioridade penal não é tratada nesta reportagem como norma vigente nem como dispositivo já aprovado pela CCJ.
VII — O CONTROLE DA ATIVIDADE POLICIAL
A PEC também prevê mecanismos relacionados às corregedorias, ouvidorias e conselhos de segurança pública.
Essas estruturas desempenham funções importantes no recebimento de denúncias, na fiscalização administrativa e no acompanhamento de políticas públicas.
A PFDC questionou aspectos da autonomia institucional de órgãos de controle e o caráter predominantemente consultivo dos conselhos previstos na proposta.
A preocupação é que estruturas formalmente criadas para fiscalizar a atividade estatal possam apresentar limitações de independência administrativa e financeira.
A discussão tem consequências práticas.
O funcionamento adequado desses mecanismos depende de condições para receber denúncias, proteger informações, realizar apurações e encaminhar irregularidades às autoridades competentes.
Ao mesmo tempo, o desenho constitucional deve respeitar as atribuições dos órgãos responsáveis pela investigação e pelo controle externo da atividade policial.
O desafio está em construir mecanismos de fiscalização efetivos, sem gerar sobreposição desnecessária de competências.
VIII — A MANIFESTAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
A Nota Técnica nº 26/2026 da Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão constitui um dos documentos centrais para compreender os questionamentos apresentados à PEC.
A manifestação foi assinada em 1º de setembro de 2026 pelo procurador federal dos Direitos do Cidadão, Paulo Thadeu Gomes da Silva, e pelo procurador da República Julio José Araujo Junior, coordenador da Comissão Cidadania e Segurança Pública.
O documento reconhece a importância do debate sobre a segurança pública e a repartição de competências, mas apresenta críticas à ampliação do conteúdo penal e processual da proposta.
A instituição sustenta que a eficiência da segurança pública deve ser acompanhada de planejamento, transparência, fiscalização e proteção dos direitos fundamentais.
A manifestação possui natureza técnica e institucional.
Não representa decisão judicial nem declaração definitiva de inconstitucionalidade.
Sua relevância está em demonstrar que os questionamentos jurídicos sobre a PEC foram formalmente apresentados durante o processo legislativo.
Nota de método: a manifestação da PFDC é anterior à conclusão da CCJ em 14 de outubro. Seus argumentos são apresentados como avaliação do texto então examinado, e não como parecer sobre todas as alterações posteriores. Para identificar o conteúdo legislativo, esta reportagem utiliza a proposição recebida pelo Senado e os registros da CCJ; eventuais diferenças de enumeração na nota técnica não são incorporadas automaticamente ao texto em tramitação.
IX — TRAMITAÇÃO E PRÓXIMOS PASSOS
A Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado concluiu a análise da proposta em 14 de outubro.
O Parecer nº 61/2026, relatado pelo senador Rogério Carvalho, foi aprovado com ajustes redacionais.
O texto seguiu para deliberação do Plenário e foi retirado da pauta de 15 de outubro. Na ficha oficial consultada, permanece pronto para deliberação.
A retomada da discussão legislativa não equivale à aprovação da reforma.
Para ser aprovada no Senado, a PEC precisa receber votos favoráveis de pelo menos três quintos dos senadores, ou seja, 49 votos, em dois turnos.
Se houver alterações de mérito em relação ao texto aprovado pela Câmara, será necessária nova apreciação pela outra Casa.
A promulgação somente poderá ocorrer quando ambas as Casas tiverem aprovado o mesmo conteúdo constitucional, observadas as exigências do processo legislativo.
Até a conclusão desse procedimento, nenhuma das mudanças propostas entra em vigor por força da PEC.
X — CONCLUSÕES DA INVESTIGAÇÃO
A análise dos documentos legislativos permite identificar três aspectos centrais.
Primeiro: a ampliação do alcance da proposta
A reforma originalmente concentrada na organização federativa da segurança pública passou a incluir alterações relacionadas a garantias fundamentais, direito penal, execução penal e fiscalização institucional.
Segundo: a existência de questionamentos jurídicos formalmente documentados
A PFDC reconheceu a importância do debate, mas apresentou críticas a dispositivos que, em sua avaliação, podem comprometer direitos fundamentais.
Terceiro: a necessidade de transparência sobre os efeitos das alterações
A aprovação de uma emenda constitucional exige compreensão não apenas de seus objetivos políticos, mas também de suas consequências jurídicas e institucionais.
O enfrentamento à criminalidade organizada constitui uma responsabilidade essencial do Estado.
Entretanto, a legitimidade dessa finalidade não dispensa o exame dos instrumentos escolhidos para alcançá-la.
A Constituição estabelece tanto o dever estatal de promover a segurança pública quanto os limites jurídicos para o exercício desse poder.
O desafio do Congresso será demonstrar que os mecanismos propostos conciliam eficiência, segurança jurídica, autonomia federativa e proteção dos direitos fundamentais.
CONCLUSÃO | O BRASIL JURÍDICO
SEGURANÇA PÚBLICA NÃO É UMA QUESTÃO APENAS DE ENDURECIMENTO PENAL
A PEC 18/2025 representa uma oportunidade de reorganizar a segurança pública brasileira.
A integração das instituições, o financiamento de políticas permanentes e a definição de competências podem contribuir para melhorar a capacidade de resposta do Estado.
Mas a reforma também apresenta questões constitucionais que não devem ser tratadas como detalhes secundários.
Alterações no artigo 5º, mudanças nas competências de órgãos de controle e novas regras de execução penal exigem debate público qualificado.
A manifestação da Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão demonstra que parte dessas preocupações já foi formalmente levada ao Congresso Nacional.
O Senado terá a responsabilidade de avaliar não apenas a conveniência política da proposta, mas sua compatibilidade com a estrutura constitucional brasileira.
Uma reforma destinada a fortalecer a segurança pública precisa demonstrar que também fortalece a segurança jurídica.
O combate ao crime organizado exige instituições eficientes, recursos adequados e instrumentos legais eficazes.
Mas exige, igualmente, respeito às garantias constitucionais que delimitam o exercício legítimo do poder estatal.
O resultado da tramitação deverá ser avaliado pelo conteúdo efetivamente aprovado, e não apenas pelo discurso político que acompanha a reforma.
FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
Constituição Federal de 1988 — texto atualizado disponibilizado pelo Senado Federal
- Art. 2º — Separação e harmonia entre os poderes.
- Art. 5º, XLVI — Individualização da pena.
- Art. 5º, LIV — Devido processo legal.
- Art. 5º, LV — Contraditório e ampla defesa.
- Art. 5º, LVII — Presunção de inocência.
- Art. 49 — Competências exclusivas do Congresso Nacional.
- Art. 60 — Processo de emenda; § 4º, IV — Proteção dos direitos e garantias individuais.
- Art. 103-B — Conselho Nacional de Justiça.
- Art. 130-A — Conselho Nacional do Ministério Público.
- Art. 144 — Segurança pública.
- Art. 228 — Inimputabilidade penal dos menores de 18 anos.
DOCUMENTOS CONSULTADOS | FONTES PRIMÁRIAS
- PEC 18/2025 — ficha, documentos e tramitação no Senado.
- Avulso inicial recebido pelo Senado — texto proveniente da Câmara.
- Parecer (SF) nº 61/2026 — CCJ, relator Rogério Carvalho.
- Nota Técnica nº 26/2026/PFDC/MPF — PGR-00382225/2026.
- PEC 18/2025 — histórico na Câmara dos Deputados.
- Sessão de 15 de outubro de 2026 — retirada de pauta e referência ao parecer da CCJ.
Critério editorial: análise documental e constitucional, com distinção entre texto proposto, deliberações de comissão e normas em vigor. As avaliações da PFDC e do relator são atribuídas aos respectivos documentos; as conclusões editoriais pertencem a O BRASIL JURÍDICO.
O BRASIL JURÍDICO | INVESTIGAÇÕES ESPECIAIS
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O FATO. O DIREITO. O CONTEXTO.
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